Quản lý đô thị: 10 chuẩn mực vàng

TTCN - 10 chuẩn mực này được đúc rút từ mồ hôi, nước mắt và máu của hơn 300 năm phát triển đô thị ở châu Âu - Bắc Mỹ, 200 năm ở Nhật Bản và 60 năm ở các nước châu Á còn lại. Chúng được coi là vàng mười bởi chính những lý do đó.

1.Quản lý đô thị bằng nhà nước pháp quyền

Bất kỳ thành phố nào muốn phát triển bền vững đều phải tôn trọng nguyên tắc cực kỳ quan trọng này. Luật đô thị với các điều khoản rõ ràng và mang tính cưỡng chế cao là đòi hỏi đầu tiên để cho thành phố vận hành một cách bình thường trong trật tự. Lịch sử cho thấy chưa có một thành phố nào được coi là mẫu mực lại coi nhẹ luật pháp. 3.000 năm trước thành Athens của Hi Lạp được coi là một nhà nước thật sự dân chủ và có kỷ cương nhất trong lịch sử mà F. Engels cho rằng khó có nhà nước nào vượt qua được hình mẫu này.

Singapore ngăn nắp hôm nay đều được điều khiển bằng luật lệ nghiêm minh trên tinh thần thượng tôn pháp luật. Vận động, thuyết phục cũng để đi đến đích cuối cùng là tuân thủ luật pháp chứ không phải là tạo ra tình thế nhập nhằng, nửa vời. Cái giá mà bộ máy điều hành phải trả cho việc để cho một bộ phận công dân nào đó coi thường luật pháp hay tỏ thái độ nhân nhượng trước những nhóm xã hội vi phạm luật pháp bao giờ cũng rất đắt, đôi khi bằng cả máu.

Tất cả quốc gia châu Á từ Trung Quốc, Hàn Quốc đến Thái Lan, Indonesia đều nhận được bài học nhớ đời về việc để cho tư nhân thao túng thị trường nhà đất đô thị. Còn với TP. Hồ Chí Minh thì vụ án Năm Cam mãi là một bài học xương máu hằn sâu trong trí nhớ của người dân.

2. Phân quyền và quản lý theo lãnh thổ

Khi đô thị công nghiệp - thương mại - dịch vụ hiện đại xuất hiện thì kiểu quản lý tập trung hóa cao không còn phù hợp, bởi qui mô của một đô thị hiện đại rất lớn và bao hàm rất nhiều chức năng. Do vậy, không có một tổ chức xã hội nào đủ năng lực để bao quát và kiểm soát hết được mà phải chuyển sang phân quyền. Đó là việc chính quyền trung ương, chính quyền thành phố giao một phần (hay toàn bộ) quyền lực cho các cấp thấp hơn chủ động tự quyết trên các lĩnh vực tài chính, qui hoạch, đất đai, nhân sự, cơ cấu kinh tế trên nền của một lộ trình pháp lý thống nhất...

Quan ly do thi 10 chuan muc vang
Ảnh: Bùi Minh Sơn
Kiểu quản lý phân quyền và tự trị diễn ra rất sớm ở châu Âu (khoảng đầu thế kỷ 18 do đòi hỏi của các đô thị công nghiệp khổng lồ) thì ở châu Á phải cho đến năm 1947 lần đầu tiên được thiết lập ở Nhật Bản bằng bộ luật “Tự trị địa phương”, còn ở Đông Nam Á thì khá muộn, một bộ luật tương tự được Malaysia thông qua năm 1976, Philippines thông qua “luật chính quyền địa phương” năm 1989, còn Thái Lan ban bố luật “phân quyền” năm 1997.

Một xu hướng mạnh nhất trong phân quyền là chuyển từ quản lý theo ngành dọc sang quản lý theo lãnh thổ. Khi các thành phố, quận thực hiện tự quản càng mạnh thì chính quyền trung ương lại càng có khả năng kiểm soát tốt, bởi vì thay cho việc chính phủ phải có “nghìn tay, nghìn mắt” để với tới tất cả lĩnh vực hoạt động ở mọi cấp độ sang quản lý một số ít thị trưởng, tỉnh trưởng, quận trưởng như thế cho thấy một khi phân quyền càng sâu rộng thì tập trung càng có hiệu quả. Nếu không có chế độ phân quyền thì không sao quản lý hiệu quả Tokyo với 27 triệu dân và Seoul với 17 triệu dân.

3. Minh bạch, công bằng và giảm thiểu tối đa đặc quyền đặc lợi

Trong một đô thị tồn tại những nhóm người giàu và những nhóm người nghèo là điều không tránh khỏi (nhất là trong kinh tế thị trường tự do), nhưng tuyệt nhiên không được phép tồn tại một vài đẳng cấp hay nhóm người nào đó hưởng những đặc quyền đặc lợi mà không tương xứng với mức độ cống hiến. Không ai có thể đứng trên quyền lợi của nhân dân. Minh bạch và trong sạch là một trong số yêu cầu quan trọng nhất mà nhân dân đòi hỏi ở một chính quyền. Tham nhũng, tư lợi là tự sát. Sau hơn hai năm cầm quyền, tổng thống Philippines Estrada phải ra đi vì đã thu vén cho mình hơn 2 tỉ đôla. Tương tự, sau 32 năm cầm quyền, chế độ gia đình trị ở Indonesia của tổng thống Suharto đã bị hạ bệ vì tệ nạn độc tài và tham nhũng.

Bên cạnh việc không tạo ra đặc quyền đặc lợi thì ở chiều ngược lại là phải làm giảm thiểu tối đa thiệt hại và rủi ro cho người dân trong khi phát triển trên nguyên tắc “sự can thiệp không làm tình trạng (nhà ở, cơ sở hạ tầng, môi trường sống, cơ hội kiếm sống) tệ hơn trước khi can thiệp” (UNDP).

4. Đề cao danh dự và trách nhiệm cá nhân

Quan ly do thi 10 chuan muc vang
Ảnh: Lại Diễn Đàm
Quản lý một thành phố lớn hiện đại không nên có tình trạng nghĩa vụ và trách nhiệm chung chung. Nhiều tổ chức, nhiều người có quyền ra quyết định, nhưng trên thực tế rất khó phân định rạch ròi trách nhiệm thuộc về ai khi xảy ra sự cố. Trách nhiệm tập thể có nghĩa là không ai phải chịu trách nhiệm cụ thể trong một tình huống cụ thể. Trong hệ thống phân quyền thì người có quyền lực cao nhất, lớn nhất và trách nhiệm nặng nhất phải thuộc về cá nhân ngài thị trưởng. Ông ta đứng đầu một bộ máy quản lý điều hành toàn bộ sự vận động của một thành phố và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Thủ tướng Goh Chok Tong cho rằng Singapore đạt được sự thần kỳ là do chính phủ được xây dựng trên ba cột trụ chính: dân chủ, công bằng xã hội và trách nhiệm cá nhân.

Ở các nước phát triển cao, thị trưởng cần được chọn ra theo thể thức bầu cử trực tiếp, quảng đại quần chúng nhân dân sẽ “chọn mặt gửi vàng” thông qua các cuộc tranh cử công khai đúng luật mà không bằng con đường bổ nhiệm. Cũng bằng thể thức này, thị trưởng có thể bị miễn nhiệm qua các cuộc thăm dò dư luận xã hội theo luật. Ít khi thị trưởng bị phế truất thụ động mà thường họ tự nguyện từ chức khi có một sai lầm nào đó gây hậu quả nghiêm trọng trong địa hạt mình quản lý (có thể không phải do ông ta trực tiếp gây ra). Đó là một lối thoát được coi là danh dự.

Suharto và sáu con của ông đã nắm hầu hết các ngành kinh doanh xương sống của quốc gia mang lại lợi nhuật cao nhất như mạng truyền hình, hệ thống ngân hàng, nhà máy hóa chất, công ty dược, hệ thống siêu thị, khách sạn cao cấp, công ty tàu biển, công ty taxi, công nghiệp sản xuất giấy, công ty sản xuất xe hơi, hãng hàng không quốc gia, nhà máy sản xuất thuốc lá. Tài sản của họ vào khoảng 30 tỉ đôla được xếp vào danh sách 12 dòng họ giàu nhất thế giới.
Năm 1998, một nhịp của một cầu vượt ở thành phố Seoul bị gãy khiến một số nạn nhân chết và bị thương, trước đó các nhân viên kỹ thuật bảo dưỡng không phát hiện ra những vết nứt âm bên trong kết cấu mà trận động đất trước đó một năm để lại. Vì hậu quả này, ông thị trưởng Seoul đã xin được từ chức sau một tuần xảy ra sự cố.

Tuy nhiên, để thị trưởng hoạt động hiệu quả thì bao giờ cũng có một hội đồng thành phố có chức năng kiểm soát và xem xét các chính sách do thị trưởng đề xuất trước khi ban hành. Đứng sau lưng thị trưởng còn có một hội đồng cố vấn chính sách bao gồm những nhà khoa học và những người hoạt động thực tiễn có tâm huyết và thật sự tài năng. Hội đồng cố vấn của thị trưởng thành phố Kuala Lumpur gồm 13 thành viên thường trực và 12 thành viên cộng tác. Họ là các nhà khoa học, các học giả không bằng cấp có tài và có tâm phục vụ trên tinh thần bất vụ lợi và không thiên vị.

5. Không tách rời quản lý và qui hoạch

Không ai có thể quản lý được một thành phố với qui hoạch kém cỏi và lộn xộn, bởi vì qui hoạch chính là việc thiết kế nên cách thức vận động và dòng chảy của tất thảy thành phố từ con người đến vật chất (xe cộ, tiền bạc, đất đai). Di chuyển nhanh hay chậm, phát triển sang đông hay tây, lên trên cao hay chui xuống đất, mệt mỏi hay thư thái, hài hòa hay xung đột phần lớn do bố cục, sắp xếp không gian mà ra.

Do vậy quản lý tốt chỉ khi có qui hoạch tốt và qui hoạch tốt tạo điều kiện cho quản lý tốt hơn. Qui hoạch và quản lý như hai mặt của một đồng xu không thể tách rời chúng ra biệt lập được. Còn nhớ vào những năm 1980 của thế kỷ trước, Jakarta sống dở chết dở vì lượng người từ nông thôn đổ về quá sức chịu đựng, mỗi năm có tới 3,5 triệu người đến Jakarta để tìm kiếm cơ hội đổi đời. Sau khi Chính phủ Indonesia phát triển thêm ba thành phố vệ tinh là Bogor, Tangerang, Bekasi vào năm 1985 xung quanh Jakarta thì dòng chảy về thủ đô bị chặn lại từ xa. Ba thành phố này đã chia sẻ một nửa dân số cho toàn bộ vùng thủ đô (Jakarta: 8.877.321, còn Botabek: 8.254.035). Thật không quá lời khi nói qui hoạch đã cứu Jakarta khỏi thảm họa do quá tải dân số mang lại.

6. Tăng cường dân chủ và sự tham gia của người dân

Thành phố chỉ phát triển bền vững khi lôi cuốn được tất cả người dân từ thị trưởng tới người bán hàng rong vào quá trình xây dựng, giữ gìn, thực hiện, kiểm soát, điều chỉnh chính sách và hành động phát triển đô thị. Nếu người dân đứng ngoài tiến trình phát triển đô thị biểu hiện qua thái độ thờ ơ hoặc quay lưng với các chính sách thì rất khó gặt hái được thành công trong phát triển. Hai ví dụ điển hình thường được nhắc đến là du lịch và bảo vệ môi trường. Du lịch chỉ trở thành “công nghiệp không khói” khi đạt đến mức “toàn dân làm du lịch”, còn bảo vệ môi trường trở thành công cốc nếu chỉ có mỗi sở vệ sinh gánh vác.

Tuy nhiên, cần phải hiểu sự tham gia của người dân có cấp độ gián tiếp và trực tiếp. Người dân tham gia việc xây dựng các chính sách vĩ mô thường thông qua các đại biểu dân cử, còn đối với các dự án, kế hoạch phát triển cộng đồng ở ngay địa phương thì người dân phải được tham gia trực tiếp vào tiến trình này với tư cách không chỉ là người thụ hưởng mà còn là người tham gia thiết kế và thi công.

Nếu không có sự tham gia của người dân thì Chính phủ Philippines không tài nào tái định cư được khu ổ chuột khổng lồ được coi là lớn nhất châu Á tồn tại hơn 100 năm với 185.000 nhân khẩu trên bãi biển Tondo của TP Metro Manila.

7. Coi trọng các yếu tố văn hóa truyền thống

Đô thị công nghiệp được hình thành trước tiên và hiệu quả ở châu Âu và Bắc Mỹ. Các thành phố châu Á đi sau thường học tập kinh nghiệm từ các quốc gia này. Tuy nhiên, không có mô hình nào được coi là vạn năng trong mọi hoàn cảnh, mỗi mô hình chỉ mang lại hiệu quả khi người ứng dụng nó cân nhắc đến các yếu tố văn hóa bản địa. Không phải vô tình khi công thức trong một đơn vị ở của Indonesia dựa trên thu nhập là 1:3:6 (1: thượng lưu; 3: trung lưu; 6: tầng lớp dưới), trong khi đó thì Hàn Quốc, Philippines, Malaysia lại phân tách rạch ròi khu ở của nhóm người giàu có và nhóm có thu nhập trung bình trở xuống. Những quốc gia nào coi trọng sự đa dạng văn hóa thì dễ dàng đạt được sự đồng thuận và phát triển hài hòa, còn sự kỳ thị luôn mang lại bất lợi. Việc cân nhắc các yếu tố văn hóa khi hoạch định chính sách chính là để giảm thiểu tối đa xung đột xã hội, phục vụ việc quản lý có hiệu quả.

Quản lý đô thị là nghệ thuật của tổ chức, mà mục đích cuối cùng của nó là lôi cuốn được hàng triệu người cùng chung vai gánh vác một sứ mạng lịch sử "vì hôm nay và ngày mai của thành phố chúng ta".
8. Tiêu chuẩn hóa các qui chuẩn kỹ thuật và văn minh đô thị.

TP là một cơ thể sống bao gồm quá nhiều các lĩnh vực khác nhau và tồn tại ở các cấp độ khác nhau. Do vậy, để một TP phát triển đa dạng trong sự thống nhất thì nhất thiết phải có những qui chuẩn thống nhất từ trên xuống dưới để không tạo ra sự tự phát vượt ra khỏi tầm kiểm soát của cơ quan công quyền. Đây là chức năng thuộc về các cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống quản lý theo ngành dọc (bộ, sở, ban).

Chẳng hạn những qui chuẩn trong xây dựng phải thống nhất và chặt chẽ để không có tình trạng ai muốn xây thế nào thì xây. Tình trạng mập mờ trong qui chuẩn hay sự chồng chéo “tiền hậu bất nhất” của các loại văn bản pháp qui chính là khe hở “hợp pháp” cho việc “áp dụng” tùy tiện. Lỗi này trước hết thuộc về người thiết kế chính sách, nhưng khi cần qui kết thì thường người dân phải lãnh về mình. Trong bán kính 5km không có tòa nhà nào được phép xây dựng cao hơn tòa Nhà Trắng ở thủ đô Washington của Mỹ, một qui định tương tự như thế ở Seoul không cho phép bất kỳ công trình nào vươn cao hơn tòa Nhà Xanh - đại bản doanh của phủ tổng thống Hàn Quốc. Nếu như TP chúng ta có những qui chuẩn khống chế chiều cao xây dựng ở khu vực trung tâm thì chắc không xảy ra tình trạng đập phá tang thương mà hai bên đều không muốn có.

9. Tận dụng các công nghệ và kỹ thuật hiện đại

Quản lý xã hội hiện đại phải sử dụng các phương cách và công cụ của công nghệ và kỹ thuật hiện đại. Không thể quản lý một xã hội đô thị rộng lớn giống như một cộng đồng làng xã. Chính phủ điện tử là một giải pháp tốt cho những TP nào muốn tăng cường quản lý đô thị hữu hiệu. Nó thay cho việc họp hành liên miên, xếp hàng dài bất tận, lãng phí thời gian cho việc tìm kiếm yếu nhân và truy tìm thông tin lòng vòng. Singapore, Tokyo, Seoul đã khá thành công trong việc sử dụng các công nghệ hiện đại vào quản lý một đô thị với nhiều triệu dân.

10. Huy động các nguồn lực tham gia phát triển đô thị

Để phát triển một TP lớn thì cần phải có một nguồn lực khổng lồ (lao động, vốn, tri thức) có chất lượng cao. Không có TP nào tự mình đơn độc giải quyết được trọn vẹn một vấn đề nào đó mà yêu cầu của phát triển đô thị đặt ra, do chỗ chúng động chạm tới quá nhiều nhóm người và các khía cạnh khác nhau của đời sống, nhất là trong thời đại của toàn cầu hóa. Do vậy, cần tôn trọng và khai thác tối đa các nguồn lực khác nhau từ trong nước và ngoài nước.

Mặc dù có bất đồng về chính trị, nhưng Trung Hoa đại lục lúc nào cũng trải chiếu hoa chào đón các doanh nghiệp từ Đài Loan về cố hương. Philippines có một lượng ngoại tệ đáng kể là nhờ có 7 triệu người đang sống ở hải ngoại, trong đó 1,7 triệu người lao động xuất khẩu. Từ năm 1990-2000, họ đã gửi về đất nước tổng cộng 43,36 tỉ USD. Tuy nhiên, để hút các trí thức và các nhà doanh nghiệp từ bên ngoài vào thì thái độ trọng thị quan trọng hơn là tiền công trả cho họ.

TS NGUYỄN MINH HÒA